在2018年12月24日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议上，杭州市人大法制委员会就近期对《杭州市生活垃圾管理条例》开展的立法后评估作书面报告。
生活垃圾减量化、资源化和无害化水平得到有效提升；生活垃圾数量增速得到控制；垃圾分类配套设施不断完善；社会协同参与格局逐步形成；多部门联合工作机制日益完善。同时提出了一些问题，包括对个人执法刚性不足、企业信息公开要求未全面落实等。
关于《杭州市生活垃圾管理条例》的立法后评估报告（书面）
(2018年12月24日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议上)
杭州市人大法制委员会
杭州市人民代表大会常务委员会：
为了保证法规的正确实施，进一步增强管理部门的责任意识，推动我市生活垃圾管理工作，同时为了加强立法预测、规划工作，使立法工作更好地服务于我市经济社会发展，根据市人大常委会2018年工作要点安排，市人大法制委员会近期对《杭州市生活垃圾管理条例》(以下简称《条例》)开展了立法后评估。现将评估情况报告如下：
一、评估工作基本情况
法制委员会于今年下半年着手准备评估工作，制定评估方案，由市人大常委会法工委、城建环保工委负责人，市人大法制委员会、法制专业代表小组成员，市人大常委会立法咨询委员会委员等组成评估组，对《条例》2015年12月至2018年10月的实施效果和立法质量开展评估。11月15日评估组赴流水北苑小区开展实地考察，并围绕《条例》的整体评价、实施中存在的问题、修改完善的建议等召开座谈会。为了切实提高评估质量，增强评估的客观性，市人大常委会法工委还于11月23日赴立法基层联系点召开座谈会，多方收集民众对《条例》实施情况的意见建议。在此基础上，评估组召开评估会议，就《条例》提出评估意见，形成书面评估报告。
二、《条例》实施效果
《条例》自2015年实施以来，我市生活垃圾管理工作日益加强，生活垃圾监管手段不断丰富，生活垃圾减量化、资源化和无害化水平得到有效提升，城乡生活垃圾统筹管理逐步实现，社会协同治理生活垃圾局面初步形成。
(一)《条例》实施对环境保护、经济社会发展和公民健康保障的正面效应日益显现
一是生活垃圾数量增速得到控制。今年1-10月，全市累计收运处置生活垃圾381.05万吨，日均12534吨，与去年同期相比增长1.89%，低于浙江省规定的3%年度控量目标。
二是生活垃圾处置能力获得提升。《条例》明确生活垃圾分类处置技术路线。目前我市共有生活垃圾处置设施15座，总设计能力13530吨/日。其中，焚烧设施7座，处理能力8200吨/日；卫生填埋场4座，处理能力4530吨/日；餐厨和厨余项目4座，处理能力800吨/日。九峰环境能源项目、天子岭厨余项目、餐厨废弃物处理一期项目、萧山临浦餐厨废弃物处理一期项目和钱江餐厨废弃物处理项目等已投产运行，处置能力基本满足需要，临江焚烧厂项目正加快建设。
三是垃圾分类配套设施不断完善。市区改建、扩建项目按要求配套建设生活垃圾分类设施，农村垃圾房、转运站的建设和提升改造不断推进，实现所有行政村、自然村垃圾收集房全覆盖，垃圾收集、运输装备水平不断提高。
四是民众生活垃圾分类意识逐步增强，社会协同参与格局逐步形成。通过广泛深入宣传，印发宣传资料，将垃圾分类纳入《最忆杭州》地方教材等，民众对生活垃圾分类的意识不断提升。在政府引导下，各小区积极探索符合自身特点的生活垃圾分类管理服务模式，创造各有特色的示范和模板。教育系统、医疗系统高度响应生活垃圾分类推进工作，“村口”等垃圾收运处置企业踊跃参与提供第三方服务，生活垃圾社会协同治理格局初步形成。
(二)《条例》规定的各项制度逐步落实
首先，多部门联合工作机制日益完善。《条例》第七条要求市和区、县(市)政府建立生活垃圾管理联席会议制度。目前，市本级依托杭州市治理固体废弃物工作领导小组及其办公室，协调解决包含生活垃圾的固体废物治理工作中存在的问题。另外，杭州市区推进生活垃圾分类收集处置工作协调小组，由涉及生活垃圾管理的职能部门组成，综合协调生活垃圾管理工作中的重大事项。
其次，生活垃圾管理相关部门间职责关系进一步明晰。《条例》第六条规定农村生活垃圾的管理部门根据实际确定。市委办发〔2018〕12号文明确规定由市农办负责农村生活垃圾分类管理。职责明确加快了农村地区生活垃圾管理工作进程。
第三，《条例》对生活垃圾投放、收运设施的分类要求逐步落实。市城管委组织开展前端垃圾分类投放设施专项整治活动，规范设置分类垃圾桶。截至2018年11月，已更新更换分类垃圾桶9万余只，规范垃圾桶分类标识5万余个，增设有害垃圾、可回收物收集容器300余处。同时，已完成401辆生活垃圾运输车辆颜色标识喷涂，防止混装混运。
第四，生活垃圾强制分类工作扎实推进。为落实《条例》第二十六条规定的生活垃圾“四分”法，全市范围全面推进生活垃圾分类工作。截至2018年11月，已完成新推分类小区723个，全市分类小区达2754个，参与垃圾分类的家庭159.83万余户，开展分类的机关企事业单位2036家，垃圾分类总体覆盖率达到88.88%。
第五，生活垃圾分类监管工作力度加强。《条例》第八章对法律责任作了详细规定。为落实规定，2018年1-10月，全市对垃圾分类违法行为实施拒运18例，累计办理行政处罚案件1978件，其中处罚单位970件，个人(含个体工商户、居民)1008件，与去年同期相比增长300.40%。《条例》实施以来，已累计办理行政处罚案件2857件，其中处罚单位1375件，个人(含个体工商户、居民)1482件。
第六，生活垃圾跨区域处理环境改善补偿制度已建立。为落实《条例》第四十九条规定，从2017年起，生活垃圾输出城区根据处理量缴纳环境改善专项资金，由市财政统筹管理，拨付给生活垃圾集中处理的输入城区。
第七，生活垃圾“谁产生、谁负责、谁付费”原则逐步落实。根据《条例》第四十七条规定，从2018年起对非居民建立生活垃圾超量加价收费机制，基准内外实行不同收费标准。最后，生活垃圾治理考核工作落到实处。按照《条例》第五十七条生活垃圾分类与减量的综合考核制度的要求，2015年以来，我市将生活垃圾治理工作列入市对区、县(市)政府和市直部门的综合考评。在2018—2020年生活垃圾分类三年行动计划中，制订和分解落实垃圾分类年度工作任务，并纳入市政府对各区、县(市)政府(管委会)、市相关部门治废专项考核和年度综合考评任务。
(三)《条例》配套制度日益完善
为进一步落实《条例》规定，市委市政府出台《市委办公厅 市政府办公厅关于印发<杭州市深化推进生活垃圾分类工作实施方案>的通知》，明确“推进源头减量、扩大分类覆盖、提升分类水平、强化责任落实、加强能力建设、强化宣传引导”等6大任务和2018—2020年生活垃圾分类三年行动计划。此外，制定《杭州市餐厨废弃物管理办法》《杭州市农村生活垃圾处理技术指南(试行)》，加强对餐厨废弃物、农村生活垃圾的专项管理规范；制定《生活垃圾分类管理规范》，明确生活垃圾分类标识、分类设施配置、分类投放方法、收运作业、处置及管理等要求；制定《<杭州市生活垃圾管理条例>行政处罚自由裁量规定》，促进日常管理与执法监管的联动，加大对违反《条例》行为的教育、劝导和执法查处力度；制定《杭州市区生活垃圾集中处理环境改善专项资金管理办法》，实现生活垃圾输出城区根据垃圾处理量向集中处理的输入城区进行转移支付；多部门联合印发《关于印发〈杭州市机关事业单位生活垃圾强制分类工作实施方案〉的通知》，在我市机关事业单位全面推行强制分类措施。配套制度的出台，为进一步贯彻落实《条例》，深化垃圾分类管理提供了操作性细则，保证《条例》规定各项制度执行落地。
三、《条例》实施中的问题
《条例》实施中仍存在部分问题。一是生活垃圾源头减量执行力度不足。为实现生活垃圾减量，《条例》第三章专门对源头减量作了规定，如第二十三条、第二十四条规定住宿等经营者不得免费提供一次性用品，新建集贸市场配置果蔬菜皮就地处理设施，禁止不可降解一次性餐具生产、销售、使用等，但执行力不足、执行效果不明显。住宿、旅游、餐饮经营者免费提供一次性用品仍十分普遍。净菜上市普及面不广，果蔬批发市场、集贸市场，也未在《条例》实施起三年内实现果蔬菜皮就近就地处理。生产、流通、消费环节的绿色环保意识不足，生活垃圾源头减量工作质效不够，管控力度有待加强。
二是生活垃圾配套设施设置仍不完备。《条例》第十七条、第十八条等对生活垃圾分类收集配套设施作了规定。评估组调研中发现有害垃圾回收点、生活垃圾收集容器接驳场所、集置场所等配套设施不足、收集容器标识不清等问题仍存在，需要进一步加强生活垃圾配套设施建设改造。
三是生活垃圾分类质量有待提高。《条例》第四章规定了强制分类投放制度。由于基层单位重视程度不够，责任落实不到位，市民群众参与积极性参差不齐等原因，市区垃圾分类质量普遍不高，错分错投现象还比较普遍。可溯源、实户制垃圾分类机制未普遍推广，对居民和单位切实有效的垃圾分类指导和监管仍难以长效化开展。以评估组实地考察的流水北苑小区为例，小区为推进垃圾分类建立了一套完整工作机制，设施完备、志愿者参与度高、垃圾袋可溯源，但垃圾混装、混投现象仍有发生。较低的分类参与率和投放准确率让回收利用难度加大，直接增加末端垃圾处置压力。实施《条例》规定的生活垃圾强制分类，还有待深化。
四是对个人执法刚性不足。《条例》第六十五条规定个人违反规定投放垃圾拒不改正的，处五十元以上二百元以下罚款。考虑到实际情况和执法力量配置，目前对未按规定投放生活垃圾的处罚主要针对分类投放管理责任人和单位展开，对居民个人的罚款处罚较少，主要采激励性措施，辅以劝诫、警告等手段，刚性不足。
五是部分地区生活垃圾分类处置难以实现。《条例》要求垃圾分类的目的是实现末端分类处置，“四分三化”。但目前部分地区受垃圾处置设施的限制，对餐厨垃圾和其他垃圾只有一种处置方式，或全填埋，或全焚烧，无法做到分类处置，导致分类投放和收运失去意义。
六是企业信息公开要求未全面落实。《条例》第四十六条要求生活垃圾处置单位建立环境信息公开制度，定期向社会公开年度环境报告书、生活垃圾处置设施主要污染物排放数据、环境检测等信息。现有生活垃圾处置单位未全面履行定期向社会公开年度环境报告书义务。
七是信息互联互通未完全实现。《条例》第五十八条要求市容环卫主管部门建立垃圾作业全流程监管信息系统，并与商务、环境保护等部门的管理信息系统实现互联互通。目前信息化项目正在逐步推进，但与商务、环境保护等部门的信息互联互通未完全实现。
四、《条例》的立法质量
《条例》是全省最早关于生活垃圾管理的地方条例，是典型的规范地方性事务的法规，具有较强的地方特色。立法前瞻性较高，某些制度设计至今在全国同类立法中居于前列。
第一，基于城乡环境一体和统筹发展考虑，《条例》适用于本市行政区域，同时规定生活垃圾分类管理具体区域，由市和区、县(市)政府按照稳步推进原则确定，并向社会公布。兼顾城乡统筹发展与按实际情况逐步推进的需要，具有合理性。
第二，《条例》对职能部门的权责设定、对个人、单位、垃圾分类管理责任人的权利义务规定边界清晰。较好发挥了法律对权利义务初始设定功能，有利于生活垃圾管理工作的有效推进。
第三，《条例》对垃圾分类相关义务人的义务性规定和罚则基本互相对应，规范结构基本完整，有利于生活垃圾强制分类管理执法的开展。尤其是“责任人可以拒绝其投放”、“生活垃圾收集、运输单位、处置单位可以拒绝接收”等规定，对推进生活垃圾分类监管和执法十分有效。
第四，《条例》对农村生活垃圾分类管理作了专门规定，如农村地区的生活垃圾分类标准可以在“四分法”(可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾、其他垃圾)的基础上，由有关部门根据当地实际适当调整；农村产生的厨余垃圾应当采用生化处理等技术就地或者集中处置等，为农村生活垃圾因地制宜处理创造了条件。
第五，《条例》为全社会协同治理垃圾奠定了基础。《条例》规定了包括政府激励、企业参与、社会捐助、志愿服务、行业自律、文明创建等在内的生活垃圾分类与减量促进措施，有利于调动各方积极性，共同参与生活垃圾治理。
总体上看，《条例》在引领性、合法性、合理性、规范性、操作性、协调性上质量较高，个别条款在合法性、操作性、合理性等方面有待改进。
引领性上，《条例》充分体现习近平总书记关于城乡普遍推行垃圾分类制度重要讲话精神，符合市委市政府对改善环境质量的工作要求。合法性上，《条例》基本不存在与上位法抵触、超越地方立法权限等问题，制定程序符合规定，具备合法性。合理性上，《条例》在“产生者付费”等相关义务设定上符合公平正义，在罚则设定上基本符合比例原则，具备合理性。规范性上，《条例》结构完整，立法用语基本准确，条文表述比较简洁，相关概念的界定比较明确，条款没有明显的歧义。操作性上，《条例》对适用范围、分类标准、垃圾分类管理责任人、监管手段等规定都较明晰具体，可操作性较强。协调性上，《条例》与同位阶的法律文件之间不存在相互冲突。
《条例》在以下方面有待改进。
合法性上，《条例》第六十六条与《浙江省资源综合利用促进条例》第四十条第一款，针对同一行为在罚则设计上略有不同。《条例》第六十九条与《浙江省资源综合利用促进条例》第四十条第二款罚则规定不一致。
操作性上，一是《条例》第二十四条第二、三款规定：“新建果蔬批发市场、集贸市场时，应当同步配置果蔬菜皮就地处理设施。已有的果蔬批发市场、集贸市场，应当在本条例实施后三年内实现果蔬菜皮就近就地处理。”目前，就上述市场配置就地处理设施的义务主体仍不明确，涉及多个部门，由于主体责任不明晰，资金来源不能保证，就该义务未设计相应罚则等原因，推行较为困难。二是《条例》第二十三条对“住宿、旅游、餐饮经营者不得在经营活动中免费提供一次性用品”等规定缺乏法律责任条款，操作性不够，执行力不强。三是《条例》第三十一条，未明确写字楼、大型综合体、业委会自治小区、个体工商户的生活垃圾分类投放管理责任人，在实际执行过程中难以确认垃圾分类投放管理的责任主体。
合理性上，一是《条例》第六十五条对个体工商户的罚则设定等同对个人的罚则，即处五十元以上二百元以下罚款，数额过低，威慑力不足。另外，对单位处罚数额下限过高，难以适应执法实践根据不同类型单位、不同违法情节合理裁量的需要。二是《条例》第六十六条对生活垃圾分类责任人的罚款数额过低，惩戒效果不明显。
此外，由于实践中出现新情况、新问题，《条例》部分内容需要增加或调整。一是国务院、住房建设部的相关文件，《浙江省城镇生活垃圾分类管理办法》以及正在征求意见中的国家标准《生活垃圾分类标志》，已将“餐厨垃圾”名称调整为“易腐垃圾”，基于法制统一的需要，《条例》对垃圾类别名称的表述可以考虑调整。二是由于电子商务和物流快递业的发展，快递业包装产生大量生活垃圾，需要对快递过度包装问题加以规范。三是《条例》第二十七条规定：“家具、废弃电器电子产品等体积大、整体性强，或者需要拆分再处理的大件垃圾，应当预约再生资源回收站点或者个体回收人员上门收集。”但是，目前由于家具等大件垃圾因回收价格原因，已无回收站点或回收人员上门回收，该条内容需要作相应调整。
五、评估建议
评估组认为，《条例》实施以来，有关职能部门严格依照规定，开展各项工作。《条例》对生活垃圾管理的引领作用总体上发挥较好，但在《条例》部分条款执行力度和效果上有待加强。《条例》本身立法质量较好，但部分条款需要加强操作性，进一步合理化，并根据新情况新问题，增加适应性。
(一)推进落实生活垃圾源头减量
在低价值物回收处置、净菜上市、洁净农副产品进城、一次性不可降解塑料制品管理等方面加大政策引导和监管力度。明确部门职责分工，将《条例》第二十四条对应的履责主体明晰化，加快完成三年内农贸市场果蔬菜皮实现就近就地处理的要求。贯彻落实《关于协同推进快递业绿色包装工作的指导意见》等文件，与邮政管理等部门加强协同管理，推进快递业包装简化、回收管理。
(二)进一步深化实施生活垃圾强制分类制度
推进落实《条例》第二十六条、第二十七条关于生活垃圾强制分类的规定，细化对单位和居民生活垃圾分类的指导，推广示范小区、样板小区的有效经验，普及垃圾袋实户制等做法。充分发挥志愿者、指导专员的作用，优化随机抽查机制。强化宣传引导，使生活垃圾分类深入人心，引导居民自觉、科学地开展生活垃圾分类。培育垃圾回收第三方服务市场，加大再生资源回收利用的政策支持，加快回收网络建设，继续推广“互联网+再生资源回收”模式。
(三)加强法规宣传，增强执法力度，优化监管效果
进一步增强法规宣传力度，提高法规知晓率，使民众形成垃圾分类无小事，混装错投违法有责的意识。严格执行《条例》相关法律责任条款，对个人生活垃圾混装、错投等行为加大执法力度，柔性执法和依法执法并举，对单位执法和对个人执法齐抓共管，提升执法刚性。广泛发动分类指导员、志愿者，鼓励对违反生活垃圾管理的行为的劝阻、投诉和举报。注重执法实效性和常态化，通过加强引领、教育指导、有效激励、严格惩罚等多种途径改善监管效果。
(四)加强垃圾分类信息管理
一方面要求生活垃圾处置单位建立环境信息公开制度，定期向社会公开年度环境报告书，落实《条例》第四十六条的要求。另一方面，加强垃圾分类信息系统建设，提升信息质量，打造智慧环卫平台。完善信息监管方式，加强信息共享，与商务、环境保护等部门实现信息互联互通。
(五)对《条例》合法性、操作性、合理性有所欠缺的部分条款进行修改完善
对与上位法罚则不一致的部分进行修改；对生活垃圾管理责任人等制度进行细化规定；对罚则缺失或罚则设置不合理的条款进行优化调整。对新增问题和情况，充分调研后，增加或修改相关条款，提升《条例》适应性。
以上报告，请予审议。
